发改委专家:全面推进省管县 最终虚化地级市这一层级

来源:瞭望东方周刊    作者:冯奎    日期:2014/4/23 8:38:00    浏览量:    【打印本页】 【关闭

前不久,浙江省湖州市要将长兴县变成湖州市的一个区,遭到长兴县反对,媒体报道称多名干部上书县委,县里多部门也联合反对。于是,湖州市决定暂停“撤县建区”计划,并派出调研组去倾听民意。
    长兴县在浙江省、在全国都有较高知名度。它的经济比较发达,位列全国“百强县”。特别是在城乡统筹方面搞得比较好,是浙江省城乡统筹的样板县,是以往多篇论文的案例县。为什么撤县建区不像过去那样平静,而会掀起波澜?城镇化过程中,这类县的体制将有怎样的变化?
    撤县建区的原因
    中国的城市不是自治,属于上级市管下级市、地级市管县的结构。
    撤县建区的发起者一般是地级市,这样做的目的,一般是为了扩大城市面积,做大中心城市、中心城区。从主体上说,撤县建区反映了一些地级甚至更高级别城市的冲动;从现象上说,撤县建区是具有中国特色的城镇化的一部分。
    回顾一下,自上个世纪90年代,中国就掀起过一股股撤县建区、撤市设区的热潮。后来,撤县建区、撤市设区一直没有停歇。一些城市就是通过撤县建区、撤市设区来做大的。例如,浙江省的杭州市1992年市辖区面积为430平方公里,2002年扩大到3607平方公里,增加了7倍,城市人口由109万增加到222万,增加了1倍。1992年至2002年这十年,整个浙江省市辖区数量由20个增加到33个,主要靠撤县建区。
    根据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的研究,1997年到2005年是我国撤县建区比较活跃的时期。其间,市辖区的数量从727个增加到852个;同期我国县级市却从442个减少到374个,县从1693个减少到1636个。
    以往的多起撤县建区,看起来都比较平静,有几个原因。
    首先,撤县建区往往是地级或以上城市对下辖县所作的决定,由于中国存在着市管县制度,县长要归市长管,因此县里从行政服从的角度考虑,没有胆量提出异议。
    其次,大规模的县域城镇化来临较晚,在城镇化大背景下县的体制如何变化,各地没有充足的经验借鉴、成熟的理论和丰富的案例,所以,县里没有能力提出明确的、系统的反对意见。
    此外,在有的地方,撤县建区可能对县域发展的某些方面也有利处。比如一些紧邻大城市的县,本来在地理上就与城区连成一体,已演化为城市的一个功能片区,撤县建区后可能有利于该县融入城市,以城市为重点加快发展。在这种情况下,县里没有必要反对撤县建区。
    2002年宁波鄞县撤县建区就是这种情况。鄞县最后一任书记、也是鄞州区第一任书记程刚在其主编的《中国撤县建区的新探索:宁波鄞州模式实证研究(2002~2012)》中,提到撤县建区的“鄞州模式”,是指以中心城区的扩张为契面,以县域政区变为市域城区的行政区划调整为手段,以体制机制创新为根本,以城市政府充分放权和区级政府全力支持城市拓展为重点,实现以新型城市化为导向的市和区共建、共享、共赢、共富的管理体制和运行机制,其本质是市和区共赢、共富、共同发展。
    风波并不偶然
    2005年以后,撤县建区受到限制。2011年以后,撤县建区又受到各地重视,撤县建区浪潮再起。长兴县这次撤县建区激起较强风波,其他地方撤县建区也有类似情况。风波的实质在于,当前城镇化发展迅速,县域城镇化面临的内外环境、县市力量对比、公众参与的状况,与以前相比有了根本的不同。
    有的县觉得,撤县建区后县的独立性有所减弱。站在县的角度,撤县建区主要影响县的独立性、工作重点等。区的独立性弱,自主性弱,而县的独立性强、自主性强。区的工作重点以城市为主,兼顾农村。县以农村为重点,兼顾城市。在城建、规划、土地管理等方面,区里的工作由地级市统一安排进行,而县则相对独立操作。
有的大县、强县,在过去的发展中,充分利用城乡两种资源,发展出独特的产业竞争力,它们的经济、社会、环境发展较为健康、协调。这些县希望继续保持独立性,发挥自主性,希望尽可能地保留县的体制。
    笔者曾为几个全国百强县制定过发展战略。说到城镇化过程中的体制改革,当地干部群众比较一致的认识是,能够撤县设市当然最好,实在不行就仍然保留县的体制,最不愿意的就是撤县建区。他们也是从维护发展的独立性、自主权等因素上作如此考虑的。
    即便是地级或以上城市进行撤县建区的方案设计相对合理,有的县仍然不会平静接受。这往往是因为撤县建区只有实体内容的设计,而没有撤县建区过程中“公众参与”的程序设计。
撤县建区表面上看起来就是行政体制的改革,但它在实质上影响到人们的公共服务水平的变化。人们关心撤县建区,或者说抵触那种不明不白的撤县建区,实际上是考虑到做市民、“区民”、“县民”不同的利益问题,比如土地问题、社保问题、教育问题、生育问题。一些地方只是笼统地宣传撤县建区有利于经济发展、社会进步,但并没有认真回答县民的重大关切,县民不买账当属情理之中。
    撤县建区虽然也有成功的案例,但相当一部分案例很难说取得圆满成功。这也促使各个利益相关方与社会舆论冷静看待当下的撤县建区。
    类似长兴风波,并不能说明湖州与长兴的社会稳定比别的地方差。恰恰相反,在撤与设的过程中,热议不断、意见纷呈,既难撤又难设,或许反映了一种将会长期存在的趋势,需要政策制定者以更高的智慧去应对问题、化解矛盾。长兴的撤县建区现在处于冷处理状态,上级政府湖州市抑制住了强行将长兴改区的冲动,各个方面在思考如何面对撤县建区风波,以适应新型城镇化发展的需要,这是一种理性行为。
    抑制撤县建区的冲动
    新一轮城镇化过程中,将会有城镇体制的多种变革,撤县建区的案例也会发生。但从整体思路上,我认为要抑制撤县建区冲动,从战略上重新思考“城市县”的未来。
    为什么要抑制撤县建区的冲动?
    第一个原因是,撤县建区没有增加城市数量,只是增加了大城市的面积与人口。从我们国家城镇化的现状来看,目前的城镇化率52.6%,逾7亿人口被统计为城镇人口。预计到2030年,将会有10亿人口属于城镇人口。从建制市的数量来看,我们才有658个。中国新型城镇化将以大城市为依托,以中小城市为重点。
    未来行政体制的一个变化将是大中小型城市的数量不断增加,特别是中小城市的数量要有明显增长。大量的中小城市不断发展,好比说是大珠小珠落玉盘,嘈嘈杂杂错杂弹,才能奏出城镇化的和谐音符。但如果我们继续推进撤县建区,把大城市搞得更大,实际上走上了过去那种单一依托大城市、特大城市发展的道路。
    第二个原因,撤县建区的实施主体往往是地级市,强化和做实了地级和以上城市,这里面利弊互见。当初设立地级市的初衷是希望发挥城市带动作用,促进城乡一体化发展。但在实践中,由于存在“城市偏向”,地级市有时反而导致城乡差距不断扩大。原因在于地级市利用行政权力,从农村吸取资源来支持城市发展。
    此外,地级市增加行政成本、降低效率等问题,也屡遭诟病。
    城市县的体制改革问题
    笔者认为,地级市的数目在15个以下、县的数目在100个左右且面积较小省,可以先行改革试点,全面推进省管县,最终虚化地级市这一层级。浙江省在省管县方面走在全国前列,通过撤县建区、做大做强地级市的重要性不见得就特别充分。
    在抑制撤县建区的同时,要认真思考类似长兴县这样一批“城市县”的体制改革问题。
    “城市县”这个概念是笔者2008年为四川省双流县制定城市发展战略时用到的一个词。所谓“城市县”,是指这样一些县,它们具备地理交通、产业等方面的良好条件,在城镇化发展过程中,非农产业已经比较发达、非农就业人口较多、县城与重点小城镇集中了全县多数人口,建设面貌更加接近城市。这些县如果整个撤县建区,可能助长大城市铺摊子,另外这些县内毕竟还有一些农业就业人口,还有许多乡村风貌的保护发展都需要认真解决。
    从目前来看,撤县建区的那些县,像本文所提到当时的鄞县、现在长兴县、双流县等等都属于“城市县”,它们一般存在于东部城市群密集地带、交通沿线地区以及中西部主要大城市周边。
    对于“城市县”的体制改革,笔者提出八字建议:
    “扩权”,即让这些县逐步享有地级市的权力;“直管”,即由省直管;“辖市”,即将县域范围内的一个或两个特大型镇改为县辖市;“分治”,即县与县辖市针对不同的公民群体,提供不同的公共服务,探索城乡分治的模式。
比如,《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》中有一条,即赋予嘉善县多项相当于地市级的经济管理权限。另外,浙江探索将县域范围内27个优秀的、具有极大潜力的中心镇、强镇进行小城市培育,这也可以看作是“城市县”体制变革的创举。

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